党章中的党纪（上）

　　——新民主主义革命时期党的纪律建设纪略

　　编者按：

　　党章是党的总章程，是全党必须共同遵守的根本行为规范。中国共产党历来重视党章，特别是在革命、建设和改革的重大历史关头，总是通过修改完善党章体现我们党对时代发展要求和历史发展趋势的新判断，为全党指明前进方向和奋斗目标。

　　　　不同时期的党章，是观察党不断加强自身建设，实现自我完善、自我净化、自我革新的一扇窗口。从本期开始，我们将以新中国成立为界，分上下篇刊发《党章中的党纪》，通过梳理分析不同时期中国共产党党章中的纪律和规矩的特点及变化，帮助大家更好地理解“全面从严治党，就要把党的纪律和规矩挺在前面”的深刻内涵，准确把握我们党坚持制度治党的历史脉络、现实基础和发展趋势。

　　中国共产党自成立以来，共召开18次全国代表大会，通过18个党章（党纲、党章修正案）。其中有1个党纲（一大），8个党章（二大、六大、七大、八大、九大、十大、十一大、十二大），9个党章修正案（三大、四大、五大、十三大、十四大、十五大、十六大、十七大、十八大）。本篇将梳理新民主主义革命时期，即从党的一大到七大通过的党章对纪律的不同要求及其特点。

　　一大纲领奠定“纪律立党”基石

　　1921年7月，在极端险恶的革命形势下，代表着全国50多名党员的13名代表参加了中国共产党第一次代表大会，标志着中国共产党的正式诞生。本次会议通过的《中国共产党第一个纲领》共15条，900多字，虽无纪律专章，但有10条涉及组织纪律和财经纪律等基础性要求。

　　1.确定组织纪律和保密纪律。一是排他性原则，即“凡承认本党纲领和政策，并愿成为忠实党员的人，经党员一人介绍，不分性别、国籍，均可接收为党员，成为我们的同志。但在加入我们队伍之前，必须与企图反对本党纲领的党派和集团断绝一切联系”，“党员除非迫于法律，不经党的特许，不得担任政府官员或国会议员”。二是组织确认原则，即“候补党员必须接受其所在地的委员会的考察，考察期限至少为两个月。考察期满后，经多数党员同意，始得被接收入党。如该地区设有执行委员会，应经执行委员会批准。”三是保密原则，即“在党处于秘密状态时，党的重要主张和党员身份应保守秘密。”当时党处于非公开状态，因此，一大纲领特别强调保密纪律，这是中国共产党在高压环境下能够生存、巩固和发展的一个重要经验。此后，每一部党章均特别强调“保守党的秘密”这条重要纪律。

　　2.加强基层组织活动和财务监督。一是机构设定原则，即“凡有党员五人以上的地方，应成立委员会”；“凡是党员不超过十人的地方委员会，应设书记一人；超过十人的应设财务委员、组织委员和宣传委员各一人；超过三十人的，应从委员会的委员中选出一个执行委员会。执行委员会的章程另订”；“委员会的党员人数超过五百，或同一地方设有五个委员会时，应由全国代表会议委派十人组成执行委员会。如上述要求不能实现，应成立临时中央执行委员会。关于执行委员会的工作和组织细则另订。”二是组织活动原则，即“委员会的成员经当地委员会书记介绍，可转到另一个地方的委员会”；“工人、农民、士兵和学生的地方组织中党员人数多时，可派他们到其他地区去工作，但是一定要受地方执行委员会的严格的监督”；“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督”。

　　一大纲领起到了“临时党章”的作用，为党的纪律建设奠定了基础。值得注意的是，设立财务委员和中央执委会监督地方财务等方式，说明我们党在幼年时期就有了维护财经纪律的思想萌芽。

　　二大党章首次设立“纪律”专章

　　经过一年的革命实践探索，中国共产党第二次代表大会于1922年在上海召开。大会通过了党的第一部正式章程《中国共产党章程》。二大党章采取分章体例，分六章29条，规定了党员条件、审批程序、组织系统、活动方式、组织纪律、经费使用等。特别是第四章专门讲“纪律”，共9条，900余字，对组织纪律、宣传纪律、党员从业纪律等作了规定，第五章“经费”强化了财经纪律。这些使党的纪律建设有了实质性的内容和进展。

　　1.第一次展示了民主集中制的萌芽。一是全国代表大会及中央执行委员会的决议，本党党员绝对服从之。二是一切会议均取决于多数，少数绝对服从多数。三是下级机关必须完全服从执行上级机关的命令，不执行时，上级机关有权给予取消或改组。四是区域地方执行委员会必须宣传和执行中央执行委员会所规定的政策，不得自定政策。五是凡有关全国的重大政治问题发生，中央执行委员会未发表意见时，区域地方执行委员会均不得单独发表意见。显然，这里已包含“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”的思想，而且此后的党章也都继承了这个重要思想和组织原则。此外，还包括上级机关有权取消或改组下级机关，初步显示出从严治党、从严执纪的立场和原则。

　　2.第一次系统规定了党员违纪责任。列宁认为所有共产党员都应该参加党的一个组织，遵守纪律和接受教育。二大党章坚持了列宁的思想，申明中国共产党是无产阶级有严密组织和严格纪律的队伍。明确规定有下列行为的一律予以开除：一是言论行动有违背本党宣言、章程及大会、各执行委员会之议决案。二是无故连续二次不到会。三是欠缴党费三个月。四是无故连续四个星期不为本党服务。五是经中央执委会命令其停止出席留党察看期满而不改悟。六是泄露党的秘密等。这为我们党能够在当时非常严酷的环境下生存并不断发展壮大，提供了纪律保障。

　　3.第一次明确了党员从业纪律。在党成立早期，一些党员并未真正接受马克思主义，与社会其他政治团体还保持着联系，还有一些怀抱政治野心，以升官发财为目的的投机分子混入党中。为了纯洁党的队伍，早在一大纲领中就明确了排他性原则，提出“中国共产党彻底断绝与资产阶级的黄色知识分子及与其类似的其它党派的任何联系。”随着国内形势的变化及受共产国际的影响，二大党章对此政策进行了微调，规定“凡党员若不经中央执行委员会之特许，不得加入一切政治的党派。其前已隶属一切政治的党派者，加入本党时，若不经特许，应正式宣告脱离。”同时还规定：“凡党员若不经中央执行委员会之特许，不得为任何资本阶级的国家之政务官。”这是党章第一次明确党员从业纪律，实质上体现了对党员严格的政治要求。同时，与一大党纲相关内容相比，二大党章增加了“特许”的可能，为此后国共两党开展合作埋下了伏笔。

　　4.第一次明确了财经纪律。一是明确了党的经费来源为党费、党内派捐和党外协助三种，其中党内派捐是党在创建时期建立的、由地方党的委员会酌情根据地方经费及党员经济状况而确定的一项经费收入。二是规定了由中央执委会负责党的经费支配权限问题，这对于保证中央的集中统一领导具有重要作用。三是规定了党费交纳的办法。这些规定表明我们党从一开始就注重用党章规范党的经费和使用等问题。

　　与一大纲领相比，二大党章从内容到结构、从实体规定到程序规定，都有了很大进步，初步形成了一套相对完整的规范框架。更为重要的是，我们党第一次有了正式党章并开辟了“纪律”专章。这对于规范党员和党组织行为，健全党内政治生活，维护党的团结统一，促进党的巩固发展，提高党的战斗力和组织纪律性，都起到了积极的作用。此后从三大到六大的《党章》都有纪律专章。

　　三大党章对纪律“微调小改”

　　1923年6月，陈独秀、李大钊等30多人（有表决权的代表19人）代表全国420名党员在广州召开中国共产党第三次代表大会。由于三大召开时间距二大不足一年，因此三大党章以延续为主，仅对二大党章做了局部修改，由六章29条改为六章30条。

　　1.细化了组织纪律的程序性规定。如对党的中央机构的议决规则进行了明确规范，一是“全国代表大会，每年由中央执行委员会定期召集一次；中央执行委员会，每四月开全体委员会一次”。二是“有三分一之区代表全党三分一之党员之请求时，中央执行委员会必须召集临时会议”等，申明党的中央机构须带头执行组织纪律。

　　2.在党员入党手续方面提出新规。三大党章第一次规定了新党员候补期（后改称预备期）及候补党员和正式党员的权利和义务，加强了对新党员在工作中的实际考察，有利于严格入党标准。三大党章第四条规定允许党员“自请出党”（即自行脱党），有利于及时淘汰与党的信仰不一致、不愿为党工作的人员，也显示出对党员个人政治倾向选择权的尊重。

　　尽管三大党章存在一些不足，但我们党敏锐洞察当时的革命形势，把修改党章的重点放在强化组织纪律、完善入党手续等方面，体现了纪律建设的务实精神和实践导向。

　　四大党章强化对组织和党员的日常监管

　　1925年1月，中国共产党第四次代表大会在上海召开，由于一年多以来国共合作和国民革命的蓬勃势头，中国共产党在这一时期迅速发展壮大。四大党章与三大党章比较，总体上没有根本性修改，仅从原来的六章30条变成六章31条。就党的纪律看，主要调整和变化包括以下内容：

　　1.对基层党组织进行规范监管。一是“凡有三人以上均成立支部”。每支部应公推书记一人或者推三人组织干事会，隶属地方执行委员会，不满三人的，设一名通讯员，属于附近的地方直属中央。二是支部人数过多时，应该根据实际情况划分为若干个党小组，各组设组长一人，由支部干事会指定。此前党章规定的党小组是最基层的一级党组织，此时只是作为党的支部的一部分。这是适应当时革命形势的组织建设规定，是特定时期治党管党的组织纪律。

　　2.对候补党员予以“严进严管”。一是新规定候补党员参加支部会议只有发言权无表决权，取消了三大党章有关候补党员有选举权的规定。由于表决权的使用范围要比选举权宽泛，意味着不仅取消了候补党员在选举中的选举权，而且不允许候补党员在党的一切活动中行使表决权。二是将原来规定的候补党员只参加小组会，改为参加支部会议，必要时可经地方执行委员会决定，参加地方大会。对候补党员权利、义务的细化和规范，是我们党纪律建设的重要特点，体现了“严进严管”的精神，成为重要的工作惯例和优良传统。

　　3.将党员管理权责“下沉一级”。一是将接收新党员的审批权限做了调整，由原来规定经地方委员会审查，并报上级组织——区委员会批准，改为只由地方委员会审查批准即可，从而简化了发展党员的审批程序。二是党员自请出党的审批手续，也由原来“经过区之决定”改为“经过地方之决定”，实际上是将此项审批权下放一级。这也是组织纪律动态发展的一个例证，反映出党的工作流程和相关规则在不断发展演化，逐渐“沉淀”为广泛接受和实行的党内规矩。

　　4.将中央领导体制明确为“总书记制”。一是将党的中央执行委员会的“委员长”职务名称改为“总书记”，总理全国党务。二是在产生办法上，党的总书记跟原来的委员长基本一致，都是在中央执行委员会成员互推的基础上产生。尽管在权限上没有实质性变化，但毕竟是在党的历史上第一次把党的最高领导人称为总书记，并实行总书记制，这是我们现行的党的总书记称谓和中央领导制度的历史源头。我们党的传统和工作惯例，逐渐成为“不成文制度”、“看不见的纪律”。

　　四大党章中的首创性规定，上至党的总书记制度，下到支部规则，反映出中央对党的组织建设和党员日常监管的重视，对于后来加强纪律建设发挥了重要指导作用。

　　五大党章首创党内监督“有组织，有纪律”

　　1927年4月，南京蒋介石政府发动“四一二”反革命政变，大肆屠杀共产党人和革命群众，大革命遭到了局部的严重失败，武汉汪精卫政府也日趋反动，全国笼罩在白色恐怖之中，革命形势万分危急。1927年4月，中国共产党第五次代表大会在武汉召开。1927年6月，中央政治局会议根据第五次全国代表大会《组织问题议决案》的原则要求，对党章进行修改，强调“严格党的纪律是全体党员及全体党部最初的最重要的义务。”五大党章首次拿出两章分写“监察委员会”和“纪律”，开辟了党内监督“有组织，有纪律”的新篇。此外，五大党章由六章31条改为十二章85条，包括党员、党的建设、党的中央机关、省的组织、市及县的组织、区的组织、党的支部、监察委员会、纪律、党团、经费、与青年团的关系等，为后来的党章提供了范本。

　　1.对组织纪律和组织制度作出众多新规定。一是首次把“服从党的决议，参加在党的一定组织中工作并缴纳党费”作为入党条件之一。二是首次对入党志愿者的年龄作出了限制，规定“党员年龄必须在十八岁以上”，这一规定一直延续至今。三是专列“党的建设”一章，第一次明确规定党组织的“指导原则为民主集中制”。四是首次将党的组织系统划分为五级，即“全国代表大会—中央委员会”、“省代表大会—省委员会”、“市或县代表大会—市或县委员会”、“区代表大会—区委员会”、“支部党员全体大会—支部干事会”。五是首次用专门条款规定了党的全国代表大会的四项工作任务：讨论与批准中央委员会、中央监察委员会及其他中央各部工作的报告，审查与修改党纲及党章，决定一切重要问题政策的方针，改选中央委员会及监察委员会等。五大党章关于组织纪律的很多原则性要求、程序性惯例沿袭至今。

　　2.专章规定设立监察机关并赋予了监察机关很高的地位。一是首次规定在中央、省设立党的监察委员会，各级监察委员会由同级党的代表大会选举产生；中央及省监察委员会的决议，必须征得中央及省委员会的同意，才能生效和执行；如果中央及省委员会不同意中央及省监察委员会的决议，不能加以取消，在两者意见不同时，则采取将监察委员会的决议移交两者共同参加的联席会议讨论解决；如果联席会议还不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交高级监察委员会解决，实际上将监察委员会放到与同级党的委员会平等的地位上。二是为了适当制约监察委员的权力，对监察委员做了一些限制性规定，如不得兼任中央委员和省委委员；监察委员可以参加同级党委会议，有发言权但无表决权，必要时可以参加同级党的各种会议。党章明确规定，中央及省监委会成立的目的是“巩固党的一致及权威”，这也是“纪律立党”精神的充分体现。遗憾的是，第一届中央监察委员会的10名成员中，有2名一直不在武汉，另外8名也在五大后不久先后离开武汉，因而根本无法集中办公，更可惜的是，在此后仅一年多的时间里，中央监察委员会的10名成员就有6名牺牲，到最后仅剩下2名。加上当时从中央到地方党的各级组织都忙于应对革命形势的变化，无暇补充监察委员会委员，因此，五大产生的监察委员会并没有开展实际工作。

　　3.细化了违纪处分规定及审查程序。面对危急的革命形势，提出了不执行上级机关的决议及其他破坏党的行为，即认为违背党的共同意志而处罚之。一是首次规定了对党部实行警告、改组或举行总的重新登记(解散组织)三种处罚方式；改变了以往只对党员实行开除的做法，增加了警告、在党内公开的警告、临时取消党内工作、留党察看4种处罚方式。二是规定对于违纪行为须经党委会、党员大会或监察委员会依合法手续加以审查。这种对违纪行为与相应处分加以区别对待的规定，改变了此前简单开除的方式，具有更强的灵活性。以后的党章的党纪处分都是在此基础上补充完善的。三是规定了对违反党纪的行为，须经党委会、党员大会或监察委员会依合法手续审查之，这也有助于防止滥用纪律处分。

　　与之前局部修改党章相比，五大对党章进行了第一次全面修改，在内容上确立了主要规范，在结构上对纪律要求、执纪机关确立了基本框架，具有里程碑意义。

　　六大党章导致党内监督“有纪律，无组织”

　　1928年，由于大革命失败和国内严重的白色恐怖，中国共产党第六次代表大会在莫斯科秘密召开。六大党章基本保留了五大党章的内容，但在结构上调整较大，比五大党章增加三章，减少32条，强调“严格的遵守党纪为所有党员及各级党部之最高责任。”其第十二章专写“党的纪律”，但却撤销了刚刚成立的监察委员会，导致党内监督“有纪律，无组织”。

　　1.明确执行民主集中制的操作性规则。包括（甲）下级党部与高级党部由党员代表会议及全国大会选举产生；（乙）各级党部对选举自己的党员，应作定期的报告；（丙）下级党部一定要承认上级党部的决议，执行党的指导机关的决议，党员对党内某一个问题，只有在相当机关对此问题的决议未通过以前可以举行争论，党的代表大会或党内指导机关所提出的某种决议，即使是某一部分党员或几个地方组织不同意，也应无条件执行。这些规程有利于纠正党内家长制和极端民主化两种倾向，正确处理党内民主和民主集中制的关系，对组织纪律建设影响深远。

　　2.对党的纪律处分做了较全面的规定。六大党章在五大党章基础上，将“处罚之方式”调改为“纪律上的处分”，和今天的纪律处分十分接近。同时，在“党的纪律”一章中，将“党部执行纪律的方法”分为对团体和个人两种情况，并对“犯纪律的问题”之处理程序做出更加明确的规定。这对于加强执纪、严明党纪具有重要推动作用。

　　3.对党员退出机制做了较大调整。首次规定了党员自愿脱党的制度，其条件是党员无充分理由连续三个月不缴党费。以往党章对党员定期交纳党费只是从保障党务工作开展的层面提出的要求，六大党章把党员及时按规定缴纳党费，作为党员应有的组织观念要求。将三大、四大党章中连续三月无故不缴党费即开除的规定改为自愿脱党，从而在客观上净化了党组织，增强了全党的党员意识和党的战斗力，被以后除九大、十大外的党章所沿袭。

　　4.强化基层组织机构职责和财务审查监督。在支部工作任务方面，增加了两条新规定，一是“有计划地在工农群众中宣传共产主义”和“在党员及工农中进行文化和政治教育的工作”。这对于支部作为党与工农联系起来的组织，在工农群众中进行思想政治工作，加强党的思想政治建设和政治纪律建设，起到了重要指导作用。二是增设了“审查委员会”一章。把审查委员会分为中央审查委员会、省审查委员会、县市审查委员会三级，其主要任务是监督党部财务、会计工作及各机关的工作，这对于严肃财经纪律、加强经费审查监督具有积极效果。在实际工作中，审查委员会虽然职权范围相对有限，但也被认为是行使了五大规定的监察委员会的部分职能。

　　六大党章是唯一在国外修改和通过的党章，由于其深受共产国际影响，一些规定脱离了党的实际。因此，刘少奇在《论党》中说：“党的第六次全国代表大会通过的党章,由于情况的特殊,许多部分不能适用。”

　　七大党章把党的纪律建设推向新阶段

　　1945年4月23日，在抗日战争即将取得胜利的前夜，中国共产党第七次全国代表大会在延安召开。七大党章是新民主主义革命时期最完备的一部党章，第一次将毛泽东思想确立为党的指导思想。从六大到七大的十多年间，中国共产党始终在极其艰难的条件下坚持革命斗争，因而特别强调党纪的极端重要性。

　　1.把纪律作为党的组织基础写入总纲。七大《党章》第一次出现总纲部分，并在总纲部分专门论述了纪律问题。总纲规定：中国共产党是按民主集中制组织起来的，是以自觉的、一切党员都要履行的纪律连结起来的统一的战斗组织；中国共产党的力量，在于自己坚强团结，意志统一、行动一致，在党内不容许有离开党的纲领和党章的行为，不能容许破坏党纪、向党闹独立性、小组织活动及阳奉阴违的两面行为；中国共产党必须经常注意清除自己队伍中破坏党的纲领和党章、党纪而不能改正的人出党。这些规定充分肯定了纪律建设的重要性、党的纪律的特征和执行纪律的严肃性，为加强纪律建设提出了根本的指导思想。

　　2.确立了纪律建设“惩前毖后、治病救人”的正确方针。一是规定凡不执行中央和上级组织的决议，及违犯党章、党纪者，各级党的组织，应当按照具体情况给予党纪处分。二是处分的类型分两种，对党组织的处分包括指责、部分改组其领导机关、撤销其领导机关并指定其临时的领导机关、解散整个组织等；对党员个人的处分包括劝告(分当面劝告和当众劝告两种)或警告、撤销工作、留党察看、开除党籍，并规定了党纪处理程序。七大党章规定对犯错误的同志给予批评或处分，是为着惩前毖后、治病救人，这对于正确执行党内纪律，保护党员正当权利有重要意义。

　　3.重新规定设立监察机关并明确“在党委指导下工作”。重新将“党的监察机关”作为一章，但同五大党章相比，对监察委员会的设立、组成和领导体制作了较大修改。规定：党的中央委员会认为必要时，不仅要成立党的中央监察委员会，还要成立各地方党的监察委员会；各级监察委员会由同级党委全体会议选举产生；党的各级监察委员会，在同级党委指导下进行工作；各级党的监察委员会的任务与职权是决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉。值得一提的是，七大党章确定的党委指导下的监委会工作模式，对后来的纪律检查体制产生了重要影响。今天的同级党委和上级纪委双重领导体制，仍有其深深的烙印。

　　七大党章是中国共产党第一部完全独立自主修改通过的党章，是一部具有鲜明的中国特色的民主革命时期最完备的党章，也是一部保证党能够领导中华民族和中国人民获得胜利和解放的党章。但是，从纪律建设来看，尽管七大党章恢复了监察委员会并做了较详细的规定，但没有如五大党章那样规定党的监察委员会由同级党的全国代表大会选举产生，而是由同级党的委员会选举产生，并在其指导下工作。这不利于监察委员会对同级党委的监督。而且，从七大到十一大的《党章》，不再设纪律专章，只在总纲和党的组织、党的监察机关部分中讲纪律。

　　加强纪律性，革命无不胜。历史证明，党章中的纪律建设是我们党从小到大、从弱到强的根本法宝，是我们党区别于其他一切政党和派别组织的独特优势和“政治基因”。1949年庆祝中国共产党成立28周年之际，毛泽东在总结新民主主义革命经验时指出，首要的是“一个有纪律的，有马克思列宁主义的理论武装的，采取自我批评方法的，联系人民群众的党。”在以党章为基本依据的纪律建设的有力保障下，我们党从一个开始只有50余名党员的小党，到1949年9月已成为拥有448万余名党员的全国范围的马克思列宁主义政党，成为保证中国革命胜利的最具先进性、纯洁性、纪律性的坚强领导核心。

 

 

 

(作者：中国社会科学院 张英伟)

来源：中国纪检监察